國有資本投資、運營公司在構建以管資本為主的國資監管體制，優化調整國有資本布局結構方面發揮了積極的作用。國有資本投資、運營公司已成為國有企業發展中業績提升最快的部分，在做強做優做大國有資本和國有企業中發揮著重要作用。經過十年的改革試點，國有資本投資、運營公司的改革已經取得顯著的成效，形成了一些可復制、可推廣的經驗和模式。

黨的十八屆三中全會《決定》提出改組組建國有資本投資、運營公司以來，作為國有資本授權經營體制改革政策設計的重要載體，國有資本投資、運營公司在構建以管資本為主的國資監管體制，優化調整國有資本布局結構方面發揮了積極的作用。國有資本投資、運營公司已成為國有企業發展中業績提升最快的部分，在做強做優做大國有資本和國有企業中發揮著重要作用。經過十年的改革試點，國有資本投資、運營公司的改革已經取得顯著的成效，形成了一些可復制、可推廣的經驗和模式。

圖片來源：找項目網

兩類公司試點仍未解決的問題

2023年以來，浙江省國有資本運營公司先后對上海國投、廣東恒健、深圳資本、深投控、重慶渝富等10家國內先進兩類公司進行了外部調研。調研結果顯示，兩類公司的功能定位均較為明確和具體，且表現出投資與運營深度融合的發展趨勢。兩類公司目前的發展表現出業務布局較為全面、政府支持力度較大、市場機制靈活多樣等特點。

從業務布局看，資產經營、股權管理、戰略投資是當前國內國有資本投資、運營公司普遍從事的主要業務板塊。投資是所有調研企業的核心業務板塊之一，各家企業在基金集群、產業項目、科創業務等多個方面著重發力，以更好服務當地政府重大戰略部署。

除投資業務以外，調研企業在資本運作業務和資產管理業務領域也有較多布局，主要抓手包括發展資本市場業務、打造上市公司集群、投資運營產業園區和科創園區等。但試點過程中暴露出的問題同樣不容忽視，對比國家頂層設計層面對于兩類公司功能定位的預期目標要求，國有資本投資、運營公司的運營模式仍未成熟定型。結合中央企業和地方國企的改革試點過程與經驗，以下幾方面問題尤其需要關注。

(一)功能定位不準與作用發揮不充分。從各地改革試點來看，一些地方國有資本投資、運營公司功能轉向和作用發揮尚不到位，與國有資本投資、運營公司應然的功能要求和政策要求存在差距，主要表現在幾個方面：

一是國有資本投資、運營公司定位不清不準。按照知本咨詢不完全統計，80%以上的省級國有資本投資公司，都是由不同行業內或者跨行業的產業集團改組而來，而現有企業集團很多仍是生產與管理控制為主的產業公司，對實體產業的管理多是采用直接管理的方式，集團層面往往設有多個負責運營產業的職能部門。在這樣的組織體制下，投資功能很難發育出來。如果要改組成為投資公司，其總部的功能定位需要大轉型，其總部必須放棄對產業的具體運營，加快形成強大的投資功能。

二是難以有效把握和平衡好宏觀與微觀、基礎功能與衍生功能的關系。部分地方國有資本投資、運營公司對于功能性任務與市場化效益、“公轉”和“自轉”處理不當，出現過度偏向某一方面功能，從而引發對另一方面功能的偏離。

三是目前兩類公司的規模實力還難以滿足功能定位的需要，因而其實際功能發揮還未能達到架構設計的預期效果。

(二)業務結構相對固化會限制產業投資和資本流動。設立國有資本投資、運營公司的一個重要目標是要通過產業投資來實現企業業務結構的調整優化，讓企業能即時從產能過剩、低效的領域退出，把資源更多投向高價值、有競爭力的業務領域和經營環節，以便更好發揮國有資本投資、運營公司在調整結構、優化布局方面的積極作用，而現有集團公司在產業調整、轉型與資產流動方面大多還做不到這一點，實際中的央企及地方國有企業在進行資產和業務的擴張后很少有退出。要成為合格的國有資本投資公司必須保持業務結構的彈性化，不能把企業長期固化在不盈利或低水平的業務上。

(三)資本運營能力急需增強。許多地方國有資本投資、運營公司由產業集團公司或國有資產管理公司改組組建而來，或者通過劃轉若干國有企業股權予以組建，因此在資本運營的專業化能力和履行出資人職責的股權管理能力方面普遍存在不足。一些地方國有資本投資、運營公司囿于能力的“核心剛性”，由原來的產業經營或者資產管理能力向市場化的投融資、資本運營能力轉化較慢，資本運作、股權管理、基金投資、金融服務的能力急需增強。制約國有資本運營公司能力轉化的因素主要包括構建資本運營核心能力所需人才不足、公司金融服務工具和手段有限、出資企業的改革遠未到位等。

(四)缺乏進行長期戰略性投資的內在動力和外部激勵。這與國有資本投資公司所要求的戰略性投資和產業控制目標不一致。受現有國資委以財務指標為主的考核方式影響，多數國有企業更傾向于短期業績，而不太顧及長期投資和戰略性布局，尤其是在經營壓力較大、利潤考核指標較重的情況下，很多國企甚至會采取減少研發投入、優先賣掉好資產等做法以滿足當年業績考核要求。而在一些戰略性產業，往往需要企業進行持續大規模研發投入，或者進行逆周期投資，如在別人都虧損的時候選準時機進行收購或加大投資，在周期轉好前獲得主導權。而這樣做都可能會導致企業當期收入或利潤減少，如果沒有機制保障，沒有多少企業會選擇這樣做，簡單翻翻牌也解決不了這個問題。

進一步深化國有資本投資運營公司改革的建議

《國企改革深化提升行動方案(2023-2025)》提出：深化國有資本投資、運營公司和產業集團分類改革、分類監管。探索改組組建國有資本投資、運營公司，是新一輪國資國企改革的一項重要舉措，事關以管資本為主的國有資產監管體制的形成與完善。從十八屆三中全會提出改組組建國有資本投資、運營公司的初衷出發，總結十年來國有資本投資、運營公司的改革經驗，可以從三個層面剖析國有資本投資、運營公司對于國企國資改革的意義。宏觀層面，有利于加快國有經濟布局優化和結構調整，向前瞻性、戰略性產業集中，向產業鏈、價值鏈中高端集中;中觀層面，以國有資本投資、運營公司和國有上市公司作為主體，通過資本運營、產業基金、并購重組、上市等方式優化資本配置，可進一步做強做優做大國有資本與國有企業;微觀層面，有利于完善中國特色現代企業制度和弘揚企業家精神，提升優化公司治理水平、更好落實“三能機制”，加快推進世界一流企業建設，有效提升國企核心競爭力、增強國企核心功能。

國務院國資委黨委書記、主任張玉卓在《學習時報》發表署名文章指出，持續完善以管資本為主的國資監管體制，適時組建新的國有資本投資、運營公司。因此，預計國有資本投資、運營公司的數量還會有所擴容。未來要以國有資本投資、運營公司架構設計的預期目標為準繩，進一步深化、擴展國有資本投資、運營公司的改革實踐，有效發揮國有資本投資、運營公司架構功能對整個國企改革的促進作用。

(一)更好發揮調整結構與優化布局的作用。近年來，國有資本投資、運營公司作為國資國企改革的重要助推器，在優化投資體系、加大資本投入，推動產業集聚、化解過剩產能和轉型升級方面，提升了國有資本的控制力和影響力，并發揮了重要作用。

未來的改革與擴容要與國家發展戰略相統一，與宏觀經濟供給側結構改革相連接，深入研究產業發展特點和趨勢，通過戰略引領、資源配置、資本運作等，落實好國家戰略，更好發揮主力軍與專業化平臺的突出作用。

有力推動國有資本布局優化和結構調整。黨的二十大報告在“建設現代化產業體系”部分提出，“堅持把發展經濟的著力點放在實體經濟上，推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國、數字中國”。目前19家“兩類公司”的業務主要涵蓋房地產、電力、貿易、冶金、交通等領域，還進入了戰略性新興產業。

因此，目前已有的和新增“兩類公司”主營業務的成長應該有助于支撐六大強國目標的實現，可以看出在物流、交通、創新基礎設施、信息基礎設施、能源等相關產業仍有較大布局需求。預計自2023年起在主營業務涉及能源、物流、信息技術服務等領域的中央企業中可能產生新的國有資本投資、運營公司。

(二)政府要繼續支持國有資本投資運營公司的發展。未來各級政府、國資委要采取措施增強國有資本投資運營公司的實力，在資金支持、資產劃轉、資源支持和政策支持四個方面對兩類公司予以支持。

一是繼續提高公司的注冊資本，增加國有資本投資、運營試點公司的投資能力與資本運作實力。如四川發展(控股)有限責任公司(四川發展)注冊資本800億元，北京國有資本運營管理有限公司(北京國管)注冊資本500億元。深圳市政府向深圳資本注入現金達153億元，向深投控現金注資累計近100億元。

二是劃入企業或股權。國有資本投資公司大都有原產業集團改組而來，但不可能每個產業集團都改組為國有資本投資公司。因此，要按照分類的要求及產業發展和結構調整的目標，把某些符合條件的產業集團劃轉到目前的國有資本投資公司中，如北京市委市政府給北京國管劃入北京能源集團有限責任公司、首鋼集團有限公司、北京汽車集團有限公司等14家企業;上海國盛持有光明集團、東方國際集團、臨港集團等市屬企業集團的部分股權，參股隧道股份、交運股份、上海醫藥、上海電氣、上實發展等十幾家國資上市公司股權，持有海通證券、申萬宏源證券、上海農商銀行、華安基金、浦銀安盛基金等金融機構股權;廣東恒健持有中國南方電網有限責任公司、中國廣核集團有限公司、中航通用飛機有限責任公司等央企股權，擁有全資及控股企業30多家。

(三)兩類公司加強自身能力建設完善運營模式。對于國有資本投資、運營公司而言，要承接好國資監管機構的放權，就應當按照定位設計的要求，加強自身能力建設，不斷完善運營模式。

首先要加強自身能力建設，一是類比與國資監管機構的關系，明確界定兩類公司和企業之間的關系，給企業更多的自主權。二是進一步完善法人治理結構，建立現代企業制度。實行真正的市場化經營機制。如滬改方案提出，積極開展國有企業員工持股;在完善國有創業投資企業市場化跟投機制前提下，允許采用估值報告，實行事后備案制度;深化國有企業領導人員薪酬制度改革，鼓勵國有控股上市公司實施股權激勵，放開股權激勵收益水平限制。三是要加快轉變總部職能，進一步明確總部的功能定位，構建適應新體制要求的集團管控模式與運作模式。四是加強合規機制和內控機制建設，全面加強風險控制，健全公司內部管理機制。

其次要完善運營模式，一是更多承擔政府投資基金運作職責。政府投資基金起著引領產業發展、扶持科技創新等重要使命，這也恰恰是國有資本運營公司重要功能之一。國有資本運營公司以基金為抓手，積極運作，優化產業布局，有力服務政府發展戰略。因此，許多省(市)重大政府投資基金都交由國資運營公司設立組建。如北京國管受托管理北京市政府投資引導基金、城市副中心建設發展基金、京國瑞國企改革發展基金等重大基金，出資參與組建北京科技創新基金等，管理基金總規模達2000億元。二是重視現金流動性。如《深圳市區域性國資國企綜合改革試驗實施方案》提出探索建立資本儲備機制，提高國資國企對資本市場的應變能力，保障市場化資本運作資金需求;《上海市開展區域性國資國企綜合改革試驗的實施方案》提出采取股權注入、資本運作、收益投資等運作模式，提高國有資本運作效率和水平，實現資源、資產、資本、資金的良性循環。

最后要不斷提升投資和資本運作的能力與水平，兩類公司要依托多層次資本市場，加大上市公司資本市場重大運作的頻率及幅度，通過國有股權市值管理、上市公司重大資產重組、上市公司產業鏈并購重組、擬上市公司培育、提供資本市場服務等方式，做強做優做大上市公司，增強上市公司流動性，促進價值發現、估值修復，推動上市公司競爭力和市值規模穩步提升，加快落地一批重大資產重組、公募REITs、市值管理、并購投資等資本運作領域標桿案例。積極參與國有企業引戰混改、產業整合重組和其他資本運作項目，對國有企業IPO、并購、定增、戰配等業務領域全覆蓋參與，兩類公司要打造成為國有企業資本市場重大運作的主平臺。豐富資本市場運作工具，補足牌照資源短板，綜合利用多種渠道，加快獲取資產管理類牌照和市場服務類牌照，為兩類公司提升資本運作水平、打造國有資本市場化運作專業平臺提供資源保障。

(四)區分投資公司和運營公司的功能定位與運營模式。從當前承擔職能及運營情況看，國有資本投資、運營公司在投融資及運營方式上有所趨同。但從屬性和定位看，兩者的業務各有側重，分工較細，未來要進一步明確區分投資公司和運營公司的功能定位與運營模式。這對于形成定型、成熟的兩類公司運營模式，充分發揮其不同功能至關重要。

從共性看，與在主業范圍內從事生產經營活動的企業集團不同，兩類公司并不從事具體的生產經營，而是國有資本市場化運作的專業平臺，作用是促進國有資本合理流動，優化國有資本投向，提高國有資本配置和運營效率。

從差異看，二者的功能定位與運營模式各有側重。中共中央、國務院最新關于加強和改進國有經濟管理文件對兩類公司的功能定位表明，國有資本投資公司要健全戰略型管控，國有資本運營公司要完善財務型管控。因此，國有資本投資公司主要以服務國家戰略、優化國有資本布局、提升產業競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以對戰略性核心業務控股為主。國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標。

國有資本運營公司同樣肩負調整國有經濟結構、優化國有資本布局的任務，但以孵化培育產業為手段，不以產業控制為目標，而以財務性持股為主。國有資本投資公司又可再分兩類，一類是以產業整合和發展為主要目標的產業型投資公司，如中糧集團，中國寶武集團、中廣核集團等，此類公司以做大做強核心產業，爭當行業龍頭，積極打造世界一流企業為主要目標，通過投資融資和項目建設進行產業鏈整合，推動產業結構優化升級，實現產業資源的優化和配置。

另一類則是多元化經營的產業投資公司，主要任務是實現產業孵化、產業培育及資產保值增值目標為主的投資公司，如國投公司、華潤集團、中國通用技術集團等。此類公司的產業投向相對分散，更多關注那些關系國家戰略所需、但還尚未進入的關鍵領域。產業多元化的國有資本投資公司還應該更加關注如何實現不同產業間的協同發展。例如，華潤集團聚焦大消費、大健康、城市建設與運營、能源服務、科技金融等五大業務板塊，通過并購市場資源、整合現有業務，退出非核心業務、非優勢業務、非協同業務，強化業務協同等組合方式，形成業務合力，提升產業控制力。

來源:現代國企研究

作者:胡遲

圖片來源：找項目網

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